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1、基層治理視角下精準(zhǔn)扶貧識別機(jī)制的實踐困境探析向海霞中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院摘要：精準(zhǔn)扶貧是我國新時期扶貧工作的重要機(jī)制，主要由精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個部分構(gòu)成，其中精準(zhǔn)識別是前提和基礎(chǔ)，關(guān)系著聯(lián)動幫扶、貧困戶進(jìn)入退出機(jī)制以及效績考核的精確性。隨著精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)單位的下沉，精準(zhǔn)識別的展開最終將依托于基層政府實施。由于基層治理陷入了政府主導(dǎo)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與民主自治村務(wù)相沖突的“怪圈”，識別機(jī)制也出現(xiàn)異化，發(fā)生偏離，最終導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧沒有產(chǎn)生理論設(shè)想的結(jié)果。當(dāng)前不應(yīng)只是思考如何在村民白治制度的框架下更好地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，更應(yīng)注重如何在精準(zhǔn)扶貧的形勢下構(gòu)建村民自治

2、。關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;識別機(jī)制;基層治理;作者簡介：向海霞（1997-），女，四川廣安人，屮南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，本科生，2016年大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目201610520053號項目負(fù)責(zé)人?；穑?016年大學(xué)牛創(chuàng)新訓(xùn)練項目（201610520053）號項目一、引言改革開放至今，我國成為全球第一個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口減半的國家。在實現(xiàn)了大規(guī)模脫貧后，我國冃前的貧困形勢主要表現(xiàn)為貧困人口點狀分布、致貧原因復(fù)雜化、貧困需求多樣化和返貧不確定化等。傳統(tǒng)的粗放式扶貧早己不能夠適應(yīng)新的時代局勢。2013年12月18日，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的通

3、知（中辦發(fā)[2013]25號）中明確提岀創(chuàng)建精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。根據(jù)該文件，精準(zhǔn)扶貧是指通過貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅實基礎(chǔ)。“精準(zhǔn)”的首要任務(wù)是精準(zhǔn)識別貧困對象，然后準(zhǔn)確分析致貧原因，分類制定幫扶措施，最終實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。隨著精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)單位不斷下沉，基層政府成為精準(zhǔn)識別工作的直接承擔(dān)者，因此基層治理工作在很大程度上影響著精準(zhǔn)扶貧識別機(jī)制。木文根據(jù)湖北省各貧困縣的實地調(diào)研資料，以基層治理與精準(zhǔn)識別機(jī)制的相互作用為切入點，深入分析基層治理結(jié)構(gòu)下精準(zhǔn)識別機(jī)制實際

4、運行屮的困境。并對其背后的原因進(jìn)行實證探析，為規(guī)范基層治理下的精準(zhǔn)識別機(jī)制提出初步建議，以期為精準(zhǔn)扶貧工作地有效開展提供些許思路。二、識別機(jī)制的制度缺陷（一）指標(biāo)規(guī)模與實際規(guī)模不符多地進(jìn)行精準(zhǔn)識別時采取規(guī)模控制，即將扶貧指標(biāo)自上而下逐級分解到行政村。這種四級網(wǎng)絡(luò)較為合理，但由于運作層級過多，貧困信息多級傳遞，易造成信息失真，在層級利益、指標(biāo)考核等形勢下容易滋生腐敗。加之上級政府無法細(xì)致了解各貧困戶的具體情況，使得瞄準(zhǔn)精度大大降低，難以真正合理分配扶貧資源。其至一些地方為了獲得更多扶貧資源便多報虛報，這都人人降低了精準(zhǔn)扶貧的精度。如何將“層級式”縱向識別與“參與式”

5、橫向識別相結(jié)合是當(dāng)前精準(zhǔn)識別工作的重點。（-）貧困戶界定標(biāo)準(zhǔn)不盡合理根據(jù)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，以2013年農(nóng)民人均純收入2736元（相當(dāng)于2010年2300元不變價）的國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)作為精準(zhǔn)識別的標(biāo)準(zhǔn)，在實踐運行屮存在不合理Z處。少部分地區(qū)嚴(yán)格以收入為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精準(zhǔn)識別，因病致貧、因?qū)W致貧等便會被過失排斥在幫扶對象之外。同時，收入摸底工作的開展十分困難，老官廟村的金主任說到“種了兒畝地多少收入，家里有無家禽，打工、養(yǎng)老金、低保金收入全部都要算進(jìn)去等”，這些事務(wù)瑣碎繁雜，準(zhǔn)確計算相當(dāng)困難。而且很多農(nóng)戶知識水平有限，平時不記賬，也不清楚家庭的具體收支狀況。大部

6、分地區(qū)未嚴(yán)格采用收入標(biāo)準(zhǔn)，將疾病、上學(xué)等因素綜合考慮。綜合標(biāo)準(zhǔn)識別一是解決了收入摸底的難題，二是使精準(zhǔn)識別與當(dāng)?shù)貙嶋H相聯(lián)系。但也會導(dǎo)致識別標(biāo)準(zhǔn)主觀化，這對主導(dǎo)或承擔(dān)精準(zhǔn)識別的人員數(shù)據(jù)處理能力和為政清廉程度是一大考驗。值得深思的是某些地區(qū)還借助道德標(biāo)準(zhǔn)，將懶惰、沾染不良嗜好的貧困人口排斥在外。（三）建檔立卡的周期性與貧困實況的動態(tài)性之間的矛盾國務(wù)院扶貧辦要求建檔立卡每年更新，以實現(xiàn)貧困對象的動態(tài)管理，但卻忽視了落實的難度:駐村干部每年挨家挨戶進(jìn)行調(diào)查，進(jìn)行收入摸底，以此保證扶貧信息的準(zhǔn)確持續(xù)更新。這需要大量的資金支持，但扶貧資金有限，因此，一些臨界群體時?！氨幻撠殹?/p>

7、。建檔立卡的周期性不能實時應(yīng)對突發(fā)致貧的情況。湖北省襄陽市南漳縣2016年因突發(fā)洪水災(zāi)害，直接經(jīng)濟(jì)損失超過380萬元。原本的臨界農(nóng)戶受災(zāi)后符合精準(zhǔn)扶貧的各項標(biāo)準(zhǔn)，但由于建檔立卡工作的周期性，這些農(nóng)戶無法被及時納入，只能依靠其他幫扶措施進(jìn)行臨時性救濟(jì)。實際上若考慮建檔立卡工作的成木，其周期不論多短，都會受到臨時性貧困的沖擊，對精準(zhǔn)識別產(chǎn)生影響。（四）維穩(wěn)思想和政績考核體制容易導(dǎo)致貧困對象識別不合理開展精準(zhǔn)扶貧主要形式之一是依托政治動員的政府調(diào)控，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任制引入到政治生活，并刺激政治過程，此模式效率高，見效快。但一些扶貧干部在上級壓力性的考核指標(biāo)下采取見效迅速卻治標(biāo)

8、不治木的扶