《集體建設(shè)用地進入市場：現(xiàn)實與法律困境》由會員上傳分享，免費在線閱讀，更多相關(guān)內(nèi)容在應(yīng)用文檔-天天文庫。

1、集體建設(shè)用地進入市場：現(xiàn)實與法律困境關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；土地級差收益；《物權(quán)法（草案）》　　內(nèi)容提要：現(xiàn)行立法對集體建設(shè)用地進入市場采取了嚴格限制的態(tài)度。伴隨工業(yè)化和城市化的進程，農(nóng)村土地的價值不斷提升，集體建設(shè)用地隱性市場普遍存在，許多地方也在進行集體建設(shè)用地進入市場的探索。但是，地方政策和法規(guī)無法根本保護農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者和使用者的權(quán)利，集體建設(shè)用地市場急待規(guī)范運行。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場必須在政策和法律上尋求根本突破，必須從根本上改變土地制度的二元性，實現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國有土地的“同地、同價、同權(quán)”；盡快修改《土地管理法》中禁止集體建設(shè)用地出

2、租、轉(zhuǎn)讓的條款，制定規(guī)范集體建設(shè)用地進入市場的條文；充分保障農(nóng)民獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地級差收益的權(quán)利；改造農(nóng)村集體所有制，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者?！　≡诂F(xiàn)行的制度框架下，我國的土地分為農(nóng)地和建設(shè)用地，建設(shè)用地又分為國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。農(nóng)地可以通過征收和辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，但它要變?yōu)榧w建設(shè)用地，除了要辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)外，還被嚴格限定在農(nóng)民自用或以土地合伙或入股與他人辦企業(yè)、進行農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)和自建宅基地的范圍，而且集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)處于法律嚴格限制的范圍。事實上，集體建設(shè)用地占建設(shè)用地相當大的規(guī)模已成事實，據(jù)統(tǒng)計，全國集體建設(shè)用

3、地總量1700萬公頃，相當于全部城市建設(shè)用地700萬公頃的2.4倍。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)早已自發(fā)存在，甚至在數(shù)量、規(guī)模及地區(qū)覆蓋面上有不斷擴大之勢。面對這一矛盾，在政策層面，國土資源部早在1999年開始，就陸續(xù)在江蘇省、廣東省、浙江省、河南省等地進行試點。本文將回顧集體建設(shè)用地在法律上的演變，并結(jié)合全國幾個集體建設(shè)用地的試點，探討集體建設(shè)用地進入市場的必然性、形式以及面臨的問題?！　∫?、集體建設(shè)用地的法律空間　　（一）集體建設(shè)用地管制之變遷　　改革開放之前，集體建設(shè)用地實行集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營；集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)局限于所有權(quán)人之間且完全依靠行政權(quán)力進行劃撥和平調(diào)。[①]雖然這

4、一時期集體建設(shè)用地基本上由社隊自行管理，但在計劃經(jīng)濟的嚴格管制下，并無土地市場的生存空間，更無集體建設(shè)用地進入市場之可言?！　?0世紀70年代末至80年代，農(nóng)民在集體所有的土地上創(chuàng)造了兩項奇跡。一是通過土地的集體所有集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有農(nóng)戶承包經(jīng)營，創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長和農(nóng)民收入大幅增加的奇跡。另一是農(nóng)民利用集體的土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，創(chuàng)造了農(nóng)村工業(yè)占據(jù)全國工業(yè)半壁河山的奇跡。遺憾的是，支撐這兩項奇跡背后的土地制度安排卻面臨完全不同的命運?！　‘斵r(nóng)村集體土地作為農(nóng)用時，經(jīng)由20世紀70年代末以來的以包產(chǎn)到戶為核心的農(nóng)地制度變革以及相關(guān)的法律政策演變，現(xiàn)行法律對土地使用者的權(quán)利已有

5、很高程度的保障，且權(quán)利的取向也越來越明確和清晰，具體體現(xiàn)在2004年頒布的《農(nóng)村土地承包法》和新近向全民征求意見的《物權(quán)法（草案）》[②]中?！　?0世紀80年代中期以后，面對土地承包到戶后產(chǎn)生的大量剩余勞動力的嚴峻形勢，在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度壁壘下，農(nóng)民在集體所有的土地上辦起了企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起改變了傳統(tǒng)的國家工業(yè)化模式，讓幾億中國農(nóng)民以自己的土地、勞動力參與到工業(yè)化的進程，因而也得到中央政策的許可與支持。應(yīng)當承認，那個時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的高速發(fā)展，也得益于當時在建設(shè)用地管理上相對寬松的環(huán)境?！　‘斷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)于20世紀80年代初在沿海及大城市郊區(qū)發(fā)軔時，我國直到1986年才有第一部

6、《土地管理法》（以下簡稱1986年《土地管理法》）。這部法律經(jīng)歷過1988年的第一次修正，但直到1998年通過新的《土地管理法》（以下簡稱1998年《土地管理法》）之前，對集體建設(shè)用地還是采取了與國有建設(shè)用地相對平等的態(tài)度。它在國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的處置上，按照《憲法》的精神，將土地國有制和土地集體所有制并立，如“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”；將“國有建設(shè)用地”和“鄉(xiāng)村建設(shè)用地”分別用兩節(jié)來做出管理規(guī)定?！　”M管1986年《土地管理法》中有“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，以及“國家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)當服從國家需要，

7、不得阻撓”的規(guī)定，埋下了由于未對公共利益作明確限定、國家進行任何建設(shè)用地都可征地、且被征地單位都必須服從的種子，但是，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用還是比較容易的。具體表現(xiàn)為：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地的批準權(quán)主要在縣及縣以下。農(nóng)村居民住宅建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等，只要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃，就可進行。如果使用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地進行建設(shè)，只需鄉(xiāng)級人民政府批準，只是在使用耕地時才需報縣級人民政府批準；農(nóng)民建住宅，也只原則性地提出不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。對于